Opinión preliminar de la Asemuch sobre el proyecto de ley regulatorio del artículo 110º,  actual 121 de la Constitución Política del Estado

“La visión de los trabajadores municipales”

La Confederación de Funcionarios Municipales de Chile ha recibido el proyecto de ley que modifica la Ley N 18.695 – Orgánica Constitucional de Municipalidades y que reglamenta la aplicación del artículo 110 de la Constitución Política de la República,  actual 121, remitido por la Subsecretaría de Desarrollo Regional, para su análisis y opinión.

Al respecto, cúmplenos señalar que se han constituido diversas comisiones de estudio de este proyecto, a nivel nacional, regional y local, las que han concluido que el proyecto de ley en comento resulta atentatorio al principio de carrera funcionaria y a la estabilidad del empleo consagrado en la Constitución Política, en la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y en el Estatuto Administrativo para funcionarios municipales, rechazando de plano, por tal motivo, el referido proyecto.

Por lo anterior, tanto estas comisiones como la directiva de esta confederación nacional han estimado que, tratándose de un tema tan trascendental como es una modificación a la ley orgánica constitucional de municipalidades, y, la reglamentación de la aplicación del artículo 110 de la Constitución Política, se hace necesario un estudio más detallado, profundo, con una visión integral del ámbito municipal en todos sus aspectos, con precisión de los alcances que significará para el sector esta modificación, sin dejar de lado, por una parte, la modernización de las municipalidades, tan necesaria, y, por otra, la carrera funcionaria de sus trabajadores, por lo que, se ha estimado que esta es la oportunidad para realizar un análisis muy serio, lo que requiere de un cierto tiempo, tanto para esta confederación como para el gobierno, para que en conjunto podamos hacerlo.

Estimamos que hoy en día las municipalidades han adquirido una gran importancia, pues constituyen el gobierno comunal o local por excelencia. Gobierno ejercido a través de este organismo, parte de la Administración Interior del Estado, pero descentralizados, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios que les permite ejercer un cúmulo de funciones tendientes todas a lograr el desarrollo de la comuna y su progreso en todos los ámbitos.

Es así como siendo la comuna una forma de división territorial de gobierno interior, cuya administración y gobierno corresponde a las municipalidades, que son entes de derecho público, descentralizadas y autónomas, cuya finalidad esencial es la satisfacción de las necesidades locales y que éstas son múltiples, la existencia de un organismo que pueda destinarse y dedicar sus esfuerzos a satisfacerlas, reviste una trascendencia enorme para el avance del país, sobre todo porque se da una relación directa con la comunidad, que es lo que realmente le otorga dinamismo al sistema municipal. Por lo tanto, una modificación a su normativa es algo de suyo importante de analizar muy detenidamente y de reflexionarla debidamente.

En efecto, una posible modificación a su texto legal orgánico constitucional, recientemente modificado, nos hace pensar en todo el sistema legal aplicable a las municipalidades, puesto que en el proyecto que se nos ha consultado, aparece, sin lugar a dudas que éste importará una modificación a toda la normativa aplicable al sector municipal. Nos estamos refiriendo no sólo a su ley orgánica constitucional, sino al Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales, a la Ley N 18.290, al Reglamento sobre calificaciones, entre otras.

Estimamos que cualquier análisis de la ley orgánica constitucional de municipalidades debe efectuarse en su integralidad, completa para no perder de vista sus funciones y atribuciones, la forma como esta entidad debe cumplirlas y la responsabilidad que le cabe por sus actos y omisiones, en tanto órgano del Estado.

Actualmente, necesitamos una gestión pública dinámica, eficiente, ágil, que sea oportuna en el cumplimiento de sus objetivos, simple en su tramitación, que, en definitiva, la modernización del Estado sea una política de Estado, pero sin olvidar la importancia de los trabajadores y la dignidad de la función que cumplen.

Nos referiremos, previo al análisis concreto del proyecto, al marco legal regulatorio de las municipalidades y su importancia para la sociedad.

ORIGEN DE LAS MUNICIPALIDADES:

La convivencia social ha sido, sin lugar a dudas, el origen de las organizaciones que en la actualidad conocemos como municipalidades.
El hombre primitivo, como ser errante en sus comienzos tenía que luchar rudamente con el objeto de obtener de la naturaleza lo necesario para sobrevivir, encontrándose con la hostilidad que le oponía en todo sentido la misma naturaleza y para vencerla tuvo que organizar grupos.
Fue así también como la necesidad de vivir, de gozar de una existencia más llevadera lo fue transformando de cazador a pastor y posteriormente a agricultor.

En todas las fases de la historia del hombre primitivo siempre encontramos un principio de sociabilidad, de cooperación, de ayuda, sea en la tribu, en la gens, en el clan o en la familia.

Cuando el hombre comienza de lleno a dedicarse a la agricultura, cuando comienza a producir es la época en que se arraiga en un lugar determinado con el fin de facilitar el más rápido agrupamiento de los consanguíneos. Ya el hombre no es nómada. La necesidad del reposo, de la estabilidad obliga a la construcción de casas, las que después se transforman en caseríos, en aldeas y por último en ciudades.

Así más adelante, para conservar la cohesión del grupo y para satisfacer las necesidades vitales, nace el municipio lugareño, como una forma de organización social, que les permitió vivir unidos.

Esta organización trajo consigo un gran desarrollo de la agricultura, de la industria, del comercio y de la cultura, empezó a primar la ley consuetudinaria y todo un sistema de hábitos tendientes a impedir la opresión de las masas por las minorías. Puede afirmarse, entonces, que el municipio lugareño constituyó la célula primaria de las organizaciones comunales futuras. No sólo los pueblos primitivos y bárbaros tuvieron este municipio lugareño, sino que también lo encontramos en Inglaterra, donde era la organización social de Irlanda, en Escocia, en Gales, en India y también en América.

En Chile aparecen los cabildos como una primera manifestación de lo que sería el municipio.

Es así como, puede apreciarse que el municipio históricamente es la sociedad que ha sido formada por la reunión de familias e individuos, unidos por intereses comunes, por aspiraciones y tradiciones derivadas de la convivencia en un territorio, para la consecución de fines y satisfacción de necesidades que no puede cumplir la familia sola. Es por eso que varios tratadistas señalan que el origen del municipio ha sido legal solamente y otros señalan que ha tenido un origen espontáneo, instintivo, ajeno al poder legislativo, el que sólo le da vida en el derecho cuando estas organizaciones ya están formadas.

En todo caso, cabe señalar que el municipio aparece en la historia antes que el Estado, como una organización natural, espontánea, resultante de una necesidad de las familias para intervenir en todos los fines de la vida.
Actualmente, tenemos que el municipio abarca todos los aspectos de la vida humana, y se consagra a satisfacer todas las necesidades de la comunidad.

DIVISION POLITICA ADMINISTRATIVA:

Para comprender la importancia y el rol de las municipalidades en estos momentos, en la administración del Estado, estimamos preciso tener presente la división política administrativa del país, establecida en la Constitución Política del Estado.

La Constitución señala en su artículo 3°; que el Estado de Chile es unitario y que su territorio se divide en regiones, agregando que su administración será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley. Más adelante en su artículo 99, relativo al Gobierno y Administración Interior del Estado, establece que para el gobierno y administración interior del estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Las provincias se dividen, a su vez, en comunas.

La comuna es, pues, una forma de división territorial de gobierno interior.
Esta normativa constitucional referente al gobierno y administración interior del Estado tiene por objeto la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Para este fin se consagra el Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

En cuanto a las provincias, la Constitución señala que en éstas existirá una gobernación, la que será un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente, a cargo de un gobernador, nombrado por el Presidente de la República, de su exclusiva confianza.

La administración de la comuna reside en una municipalidad, la que estará constituida por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo, órgano normativo y fiscalizador. Además, deberá existir un Consejo Económico y Social, como ente consultivo. La municipalidad es el órgano destinado a satisfacer las necesidades de la comuna y dotado de las atribuciones, recursos y funciones legales suficientes para lograrlo.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO Y SUS CARACTERISTICAS.

Resulta difícil conceptualizar lo que debe entenderse por Estado; ni siquiera los grandes tratadistas se han puesto de acuerdo en ello. Aristóteles decía que un conjunto de familias forma un pueblo, y un conjunto de pueblos un Estado. Todos los conceptos de Estado que existen lo consideran desde puntos de vista sociológico, político o jurídico.

Con un criterio sociológico, el Estado se estudia como una institución, atendiendo principalmente su aspecto humano, como sociedad organizada.

El Estado también puede estudiarse desde un punto de vista político. Se averigua, entonces, la mejor forma de sociedad, cuál de ellas asegura en mejor forma la libertad y puede estar más de acuerdo con el ideal de los hombres en un momento dado. La política pretende buscar el Estado ideal, o analizarlo con un criterio de búsqueda de lo mejor.

Sin embargo, interesa también el Estado desde un punto de vista jurídico, como el Estado valor, como se lo ha llamado porque el Derecho es una ciencia de valores.

Para poder determinar lo que es el Estado, es preciso analizar sus elementos y verlo desde estos tres puntos de vista recientemente enunciados. Entre los elementos del Estado se encuentra el grupo humano, el territorio y el Derecho.

Para Andrés Bello el "Estado o Nación es una sociedad de hombres que tiene por objeto la conservación y la felicidad de los asociados que se

gobiernan por leyes positivas emanadas de ella misma y es dueña de una porción de territorio".

En este concepto se confunde Nación con Estado, lo que son diferentes, por cuanto la Nación es una realidad sociológica pura y, en cambio, el Estado supone una organización jurídica, esto es, el Derecho.

La definición que expresa el aspecto puramente jurídico del Estado es la de Hans Kelsen. Para él, el Estado es un sistema de normas jurídicas; o sea, el orden jurídico positivo.

Para completar tal definición, en opinión del Profesor Mario Bernaschina, el Estado es el orden jurídico válido para un territorio y un pueblo determinado.

La doctrina de Kelsen ha tenido gran influencia en el pensamiento jurídico actual, pero, no es posible aceptar del todo sus ideas, puesto que no puede estudiarse el Estado desde un ángulo puramente jurídico.
En lo que todos concuerdan es en señalar como elementos del Estado los siguientes: a) Un pueblo o elemento humano; b) Un territorio, y c) un poder o soberanía, teniendo presente que los que afirman la teoría política del Estado agregan también el estudio del fin del Estado, como cuarto elemento.

a) El Pueblo o elemento humano:
El pueblo es una unidad cuya conducta constituye el contenido del orden jurídico. La población, en cambio, importa la idea de una simple agrupación humana, un conjunto material de hombres, una pluralidad de individuos.
La población no necesariamente forma parte del pueblo. El pueblo interesa al Estado en cuanto él es una unidad. La expresión pueblo debe reservarse para definir una agrupación humana unificada por un sistema de normas jurídicas, o bien, un conjunto de individuos con un determinado régimen político.
La Nación, según la mayoría de los tratadistas es un conjunto de individuos con igualdad de intereses, tradición, lengua y cultura comunes que habitan un territorio determinado.
Cuando este grupo humano se da una organización jurídica propia, podemos hablar de Estado.
De esta manera, entonces, tenemos que uno de los elementos esenciales del Estado es el grupo humano.
b) El Territorio:
El Territorio es otro de los elementos del Estado. Hay quienes sostienen que no puede concebirse un Estado sin un territorio en el que pueda ejercer su mandato o soberanía.

El territorio no es más que el espacio al que se circunscribe la aplicación del ordenamiento jurídico, o su validez.

Este espacio puede ser variable o fijo, no importando si es extenso o reducido, marítimo o mediterráneo, continuo o discontinuo. El territorio comprende también el subsuelo, el espacio aéreo que lo cubre y el mar que baña sus costas hasta una distancia determinada de una legua marina.

La delimitación del territorio de un Estado no es un problema estatal interno sino que compete al Derecho Internacional.

c) La soberanía:
El Estado nace cuando el poder, la autoridad que rige las relaciones de un grupo social, es institucionalizado, cuando el poder que de hecho detentan los gobernantes es regulado por un estatuto o sometido a normas jurídicas.

De esta manera llegamos a un concepto más definido de Estado, en atención a este tercer elemento, porque el poder se institucionaliza, se constituye en poder jurídico; por esa causa es un elemento del Estado determinante y diferenciador de las demás comunidades humanas. Además, a este poder jurídico superior se le llama soberanía.

La soberanía es el poder supremo del Estado. Interesante resulta precisar que cuando la soberanía o poder del Estado es una sola, o sea, tiene como característica la unidad, y los miembros del Estado no pueden estar sometidos más que a una soberanía o un único mando, se habla de Estado Unitario.

De esta manera tenemos que Estado Unitario es aquel en que existe un Poder y una idea de Derecho únicas para todos. En cambio, el federalismo supone la idea de asociación de Poderes y pluralidad de ideas de Derecho.

En nuestro país, la Constitución Política de la República establece expresamente que el Estado de Chile es unitario.

Nada impide para que en un Estado Unitario se produzca descentralización. Es más, nuestro ordenamiento jurídico tiende a establecerlo y lo propugna claramente a través de la regionalización, concibiendo incluso un gobierno regional con personalidad jurídica propia.
La regionalización persigue un mejor aprovechamiento de los recursos de cada una de las regiones, de manera de lograr una mejor administración del Estado.

Precisado lo anterior, cabe señalar que existen tres formas básicas de administración del Estado: la administración central o centralizada; la administración descentralizada y la desconcentración.

La administración centralizada se caracteriza en que todos los órganos que la componen giran en torno a un poder central que, en el caso de nuestro país es el Presidente de la República.

El Presidente de la República es quien administra y gobierna el Estado.
Por su parte, la administración descentralizada se caracteriza por la entrega de competencia a organismos independientes del poder central, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio y de cierto grado de autonomía.

La descentralización puede ser territorial o funcional. La territorial significa que el criterio fundamental para establecer estos órganos descentralizados es el territorio. En cambio, la funcional mira más a las funciones especializadas que éstos desarrollan. Estos órganos no se encuentran relacionados al poder central por un vínculo de subordinación o dependencia, sino que se vinculan al Presidente de la República por un vínculo de supervigilancia o de control.

Ejemplo de este tipo de organización son las Empresas del Estado; la Corfo, el Banco Central, las Municipalidades, etc.

La administración desconcentrada o desconcentración es propia de la centralización, y significa que existe un traspaso o, transferencia de competencias específicas a un órgano del Estado, sin que éste adquiera por ello autonomía o independencia.
El poder central transfiere a un órgano determinadas competencias o atribuciones, sin que éstos se encuentren dotados de personalidad jurídica ni de patrimonio propio. Ejemplo típico de desconcentración es el Servicio de Impuestos Internos, él cual si bien depende del Ministerio de Hacienda goza de competencia única y exclusiva para la aplicación de los impuestos y para interpretar de manera obligatoria la normativa sobre impuestos, así como para actuar como Tribunal, en caso de mora o de incumplimiento. Otro caso es la Tesorería General de la República, que tiene competencia para recaudar los impuestos. También puede mencionarse a las Secretarías Regionales Ministeriales.

CONSIDERACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CHILENA.

El fenómeno de la amplitud de actividades del Estado, ha tenido expresión en el derecho administrativo.

Han nacido, en efecto, nuevos organismos al margen o distintos de los servicios públicos tradicionales, para ser instrumentos de cometidos funcionales también diferentes. Se ha ido produciendo así la descentralización administrativa desde un punto de vista institucional, sin que exista un estudio o planificación previos, sino a medida que surgen nuevas necesidades colectivas o cuando el Estado cree necesario abordar problemas antes reservados a la iniciativa privada. Así han aparecido en Chile numerosos órganos con nomenclatura muy variada que no es fácil refundir en una sola.

Se puede decir, pues, que la descentralización ha surgido porque los servicios públicos realizados directamente por el Estado se han vistos congestionados al absorber la nueva expansión estatal, pero no ha sido sólo la "descongestión" el único objeto perseguido con la descentralización.
Los órganos del estado que se conciben como descentralizados institucionalmente, obedecen a las más diversas denominaciones, resultando por eso difícil y compleja la tarea de encasillar en cuadros aproximadamente uniformes a estos diferente organismos, y esta tarea es tanto más ardua en Chile cuanto que, a diferencia de lo que ocurre en otros países en donde se ha tratado de sistematizar la descentralización hasta llevarla a una expresión constitucional, como ocurre, por ejemplo, en la Constitución de la República Oriental del Uruguay, lo que en el nuestro recién comienza con los nuevos conceptos de regionalización que consagra nuestra Constitución.

A).- GOBIERNO REGIONAL:

El gobierno de cada región reside en un Intendente, el que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República y la administración superior de la región se radica en un gobierno regional constituido por el intendente y el consejo regional, consagrándose y reiterándose los conceptos de regionalización que ya se habían establecido antes, durante el año 1974 con la dictación de los D.L. 573 y 575.

En todo caso, la regionalización no puede confundirse con ninguna expresión de federalismo, porque este sistema tiene que armonizarse con el concepto de unidad estatal que consolida la Constitución Política.

La vigencia del sistema democrático plantea una serie de desafíos para el país y para las regiones.

Resulta interesante, a este respecto, tener presente que deben precisarse muy bien los niveles de competencia nacional, regional y comunal y determinar el rol de cada cual a fin de asegurar una actuación armónica y permitir de este modo una verdadera autonomía regional, como asimismo, una autonomía comunal.

Esto exige definir varios aspectos, que deben considerarse en normas legales, cuando corresponda, como por ejemplo, instancias de planificación, mecanismos de control, instrumentos de coordinación, etc.
Ahora bien, la normativa constitucional referente al gobierno y administración interior del Estado tiene por objeto la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Para este fin se consagra el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, con rango constitucional, lo que constituye un avance concreto en materia de regionalización.

Cabe tener presente que el gobierno regional tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. Para el ejercicio de sus funciones, este gobierno regional goza de personalidad jurídica de derecho público y tiene patrimonio propio, estando constituido, como ya se ha señalado, por el Intendente y por el consejo regional.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 101 de la Constitución, el Intendente preside el consejo regional y le corresponde la coordinación, supervigilancia y fiscalización de los servicios públicos creados por la ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la región.

B) GOBIERNO Y ADMINISTRACION PROVINCIAL:

En cuanto a las provincias, se establece en la Constitución Política, en su artículo 105 que en cada provincia existirá una gobernación, la que será un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente, a cargo de un gobernador, nombrado por el Presidente de la República, de su exclusiva confianza. Al Gobernador le corresponderá ejercer, de acuerdo a las instrucciones del Intendente, la supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia.

C) ADMINISTRACION COMUNAL:

La administración de la comuna reside en una municipalidad, la que estará constituida por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo. Además deberá existir un Consejo Económico y Social. La municipalidad es el órgano destinado a satisfacer las necesidades de la comuna y dotado de las atribuciones, recursos y funciones legales suficientes para lograrlo.

MARCO JURIDICO QUE RIGE A LAS MUNICIPALIDADES.

La normativa aplicable a las Municipalidades está conformada por la Constitución Política de la República, las disposiciones referentes a la organización política administrativa y al gobierno comunal; los Títulos I y Final de la Ley Nº 18.575- Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, el Estatuto Administrativo para funcionarios municipales y diversas otras leyes especiales.

Además, les resulta también aplicable todas las leyes comunes pertinentes que se refieran a ellas, así como los decretos y reglamentos dictados para la ejecución de estas leyes, en la medida que no se contrapongan con su ley orgánica constitucional.

En lo que respecta a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, cabe tener presente que ésta es obligatoria de aplicar para todas las entidades sometidas a su fiscalización, de acuerdo a lo que la propia Constitución Política preceptúa, además de señalarlo así la Ley N 10.336 - Orgánica de la Contraloría General de la República.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD Y DE LA COMPETENCIA. ESTADO DE DERECHO Y SU IMPORTANCIA.

Para analizar este tema, debemos precisar que al referirnos a la Administración del Estado lo hacemos considerando a ésta en su sentido más amplio, comprensivo de todos los servicios y entes que la componen, sean centralizados o descentralizados, autónomos o no, entre los que se encuentran las municipalidades, mediante los cuales el Presidente de la República cumple su función de gobernar y administrar el Estado.
Toda la administración pública se rige por normas de Derecho Público, esto es, sólo puede hacer o ejecutar lo que expresamente está establecido, sin que puedan aplicarse normas de interpretación analógicas, sino que únicamente basarse en el texto expreso de la ley.

Es así como nuestra Constitución Política actual regula la función pública enmarcada en un conjunto de disposiciones que evocan la tradición romana heredada de países latinoamericanos y que se caracteriza, por postular, un Estado fuerte, productor del Derecho, y un individualismo protegido por los derechos naturales, inalienables e imprescriptibles que se encuentran reconocidos en el texto constitucional como anteriores a la existencia del ser humano.

En su artículo 5° la Constitución prescribe que "la soberanía reside esencialmente en la nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio".

"El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana".
En este contexto, tanto las autoridades como los individuos deben someterse al Derecho Positivo, el cual es un complejo normativo de obligado acatamiento.

Por esta razón, toda la administración pública, es decir, que todos sus órganos deben ceñir su acción a la Constitución y a las leyes, lo que significa que deben respetar el principio de la legalidad y de la competencia, consagrados en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental.

El artículo 6° de la Constitución Política establece:
"Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella.

Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley".

Por su parte, el artículo 7° de la Constitución Política dispone:

"Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale."

El principio de la legalidad y de la competencia consagrado en estos dos artículos de la Constitución Política, consiste en la sumisión de los órganos y funcionarios que forman parte de la administración pública a la ley, y por extensión, a todo el ordenamiento jurídico chileno, debiendo ejercer las acciones que se encuentren dentro del ámbito de su competencia y en la forma que prescriba la ley.

Este importante principio constitucional de la legalidad es base del estado de derecho, pues trae certeza jurídica y seguridad del debido cumplimiento y observancia de nuestro ordenamiento jurídico, lo que contribuye a una buena convivencia en sociedad.

Por su parte, la Ley N°18.575 – Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su artículo 2° establece:
"Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes."

La Ley N° 18.575 también consagra el principio de la legalidad y de la competencia de los órganos públicos, al establecer que deben sujetar su acción a la Constitución y a las leyes y que no pueden ejercer otra competencia que la que expresamente le haya conferido el ordenamiento jurídico. Cabe destacar que se usa la expresión "ordenamiento jurídico" que es más amplio que decir Constitución y la ley, pues el ordenamiento jurídico resulta comprensivo de todas las fuentes del derecho, es decir, no sólo la Constitución Política, sino también los Tratados Internacionales, las leyes, los reglamentos, los decretos, las sentencias, etc.

Al señalar que todo acto en contravención a este artículo es nulo y que originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale, significa que todo abuso en el ejercicio de las potestades administrativas, esto es, todo mal uso que se haga de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico, todo uso injusto o impropio o indebido que la autoridad haga de sus facultades o todo exceso en el ejercicio de sus potestades, es, para el legislador, sancionable.

Y será sancionable todo actuar abusivo o excesivo, por lo menos por medio de dos habilitaciones procedimentales, por dos vías: la acción jurisdiccional y los recursos administrativos deducibles ante órganos de la administración del Estado.

En todo caso, con la consagración constitucional y legal del principio de la legalidad y de la competencia, se establece y consolida lisa y llanamente el respeto obligado a la Constitución y a las leyes, lo que trae seguridad para la ciudadanía, pues garantiza la estabilidad de la vida social y jurídica de los ciudadanos, por una parte, y asegura una convivencia ordenada, tranquila y en paz. De ahí la importancia trascendental del estado de derecho.

ASPECTOS IMPORTANTES A CONSIDERAR PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADO Y PARA LA MODERNIZACION DEL SISTEMA MUNICIPAL:

Nos detendremos solamente a recordar algunos de los aspectos más importantes de la modernización del Estado, en el que el funcionario es el protagonista principal del proceso.

Para que un proceso de modernización del Estado resulte en forma adecuada, debe velarse porque los actos administrativos que emanen de sus órganos o de sus agentes públicos sean eficientes, eficaces, planificados, coordinados y con un sistema de control que asegure su observancia y cumplimiento a la ley, debiendo agregarse además, que el órgano o funcionario que cumpla o ejecute un acto administrativo actúe en forma proba, honesta, con preeminencia del interés público por sobre el privado.

Sólo de esta manera, se logrará cumplir con un buen servicio, de calidad y otorgado con la debida calidez, de manera de hacer sentir al otro que solicita el servicio que al Estado le importa la persona como tal, y que efectivamente éste se encuentra al servicio de la persona humana, tal como se encuentra establecido en la Constitución Política entre las Bases de la Institucionalidad.

Los funcionarios, por su parte, deben mirar su función como un todo dentro del fin del Estado que es el bien común, de ahí que deba pensarse siempre en el interés público y no perder de vista tan elemental finalidad. Asimismo, todo proceso de modernización debe considerar como un elemento esencial del mismo a los funcionarios, puesto que los recursos humanos son la base de este sistema.

Por lo anterior, debe procurarse considerar el respeto de las políticas de recursos humanos con un carácter humanista que tenga al funcionario como el eje y centro de la misma en todos sus niveles, en tanto ciudadano y sujeto de derechos y como ejecutor de una función pública, de satisfacer necesidades de la comunidad.

Cabe tener presente, pues que los actos administrativos deben ser eficaces, es decir, cumplir los objetivos y metas que se han trazado para su realización o ejecución; eficiente, esto es, utilizar adecuadamente todas las herramientas a su alcance, para el logro de sus fines. Debe ser también un acto planificado, lo que significa fijar sus objetivos, sus fines, su forma de lograrlos, los recursos que requiere, su forma de cumplir las metas, su evaluación y seguimiento.

No debe olvidarse que también el acto administrativo debe ser coordinado, puesto que la coordinación es hoy en día un imperativo, pues de nada sirve la realización o cumplimiento de una función aisladamente y no inserta en un todo y de acuerdo con el ejercicio de otras funciones u actos, es decir, debe relacionarse este acto administrativo con otros, tener una metodología integrada, para la adecuada consecución de los fines programados.

Todo acto de la administración pública, y obviamente, todo acto administrativo municipal debe ser sometida a control, no sólo de su legalidad, sino también de un adecuado uso de los recursos. Este control puede hacerse por órganos independientes de la propia administración, esto es, que son parte de su propia estructura o realizarse por órganos totalmente externos, como lo es la Contraloría General de la República.

LOS GRANDES PRINCIPIOS GENERALES:

En el Derecho Público existen principios generales que informan y condicionan la validez de las actuaciones de la autoridad administrativa, máximas que son el fruto de su misma y específica naturaleza y no derivaciones de otras disciplinas. Es así como estos principios son máximas que se pretenden lograr o se estiman necesarias de la actuación de un funcionario público en el ejercicio de su función.

La Ley N° 18.575 – Ley Orgánica Constitucional sobre Bases de la Administración del Estado contiene en su Título Primero denominado "Normas Generales", una serie de reglas bases que son mandatos de conductas deseables, disposiciones conformadoras de determinadas maneras de actuar que se consideran valiosas y dignas de mantenerse y estimularse, ideas guías de acción futura o principios que si bien son, en general, de carácter jurídico, por estar incorporados en una ley orgánica constitucional, y en esas condiciones entonces asumir el carácter de imperativos de obligada observancia para las autoridades y funcionarios, por el contenido prevalente que ponen de relieve admiten ser clasificados en principios político administrativos, jurídicos, estatutarios y administrativos.
Estos principios administrativos son los de eficiencia y eficacia en la actuación de la Administración Pública, el de la coordinación, el de la transparencia, el de impulsión de oficio del procedimiento, el de la legalidad, el de la responsabilidad, el de la probidad y el del control de la Administración del Estado.

BREVE ANALISIS DE LOS PRINCIPIOS:

La eficiencia, la eficacia y la coordinación, en cuanto técnicas administrativas, son los patrones moldeadores de cualquiera iniciativa que se considere útil para el servicio, y estas sugerencias o las correspondientes inercias deben anotarse en la hoja de vida funcionaria como méritos o deficiencias (artículo 5° inciso 1 de la Ley N° 18.575).

- La eficiencia es un concepto de administración que se localiza en el uso de los medios o recursos disponibles, postulando su mayor rendimiento al menor costo.
- La eficacia, por su parte, es una idea que subraya y acentúa el logro de los objetivos, el alcance de las finalidades de la organización, velando porque sean convincentes, esto es, se concreten o realicen en forma consecuente y coherente con el medio administrativo en el cual se inserta la organización y con la planificación que los inspira.

Cabe tener presente que el control jerárquico que deben cumplir los jefes de servicio y todos quienes cumplan labores de jefatura, se extiende tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.

- La coordinación. En la Constitución Política ésta aparece fundamentalmente referida a los sectores fiscal y descentralizado funcional, como ocurre con nuestra institución, porque éstos se relacionan con el Presidente de la República por medio de nexos sumamente efectivos que les impide marginarse de la planificación trazada a nivel central para toda la administración pública, como son los vínculos jerárquicos y de supervigilancia.

La posibilidad de coordinación, ordenada en la ley orgánica constitucional de bases generales de la administración del estado la ha transformado en un imperativo para todas las organizaciones componentes de la administración del estado en sentido amplio, dentro del cual se encuentran las municipalidades, al prescribir, en el artículo 5°;, inciso 2°;, que "los órganos de la administración del estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones."
Se establece como primera necesidad en toda organización la existencia de relaciones armónicas basadas en intereses interdependientes y este fin es básico para establecer la relación integrativa de las tareas consideradas en sí mismas.

- La responsabilidad se establece como principio y significa que cada órgano público y cada agente público o funcionario es responsable de sus actos, es decir, de todas las acciones que debe realizar en el marco de sus atribuciones y competencias, así como también por las omisiones que en el ejercicio de su cargo incurra.
- El principio de la legalidad se encuentra consagrado en la Constitución Política, y consiste en la sumisión de los órganos y funcionarios que forman parte de la administración pública a la ley, y por extensión, a todo el ordenamiento jurídico chileno, debiendo ejercer las acciones que se encuentren dentro del ámbito de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
- La transparencia y la publicidad administrativas apuntan a que todos los actos administrativos pueden ser conocidos por todos y como tal ello significa de por si que hay o habrá más transparencia y claridad en la tramitación de los asuntos.
- La impugnabilidad Cabe precisar que los actos administrativos son esencialmente impugnables, es decir, pueden ser objetados.
- El principio de la impulsión de oficio del procedimiento apunta a una mayor celeridad en la administración pública, puesto que antes sólo se podía actuar a petición de alguien, hoy no es necesario, puede iniciarse un proceso administrativo de oficio.
- El control es indispensable para apoyar a la dirección en el logro de una administración más eficiente.

Independiente de estos grandes principios legalmente consagrados, que tienden a una modernización y agilización de la administración del estado, se considera otro gran principio, cual es el de la probidad administrativa, que por primera vez en nuestra legislación, en la ley orgánica constitucional de bases de la administración del estado se consagra definitivamente como tal.

- La probidad:
La ley de bases generales establece que el principio de la probidad administrativa "consiste en observar una conducta intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular".

De acuerdo al mismo artículo, el deber de dar estricto cumplimiento a este principio recae en todas las autoridades del Estado y en todos los funcionarios de la administración pública, sean de planta o a contrata.

Nuestra legislación contempla un concepto amplio de probidad administrativa, al definirla en el artículo 7°de la Ley N° 18.575- Ley Orgánica Constitucional Sobre Bases Generales de la Administración del Estado, que se repite en la Ley N° 18.834 y en la Ley N° 18.883 - Estatuto Administrativo para los funcionarios públicos el primero y Estatuto Administrativo para funcionarios municipales, el otro, al señalar que la probidad administrativa "implica una conducta funcionaria intachable" y le adiciona "una entrega honesta y leal al desempeño del cargo" y en éste "una primacía del interés general sobre el privado o particular".

Que es el interés general.-

El artículo 55° de la ley de bases generales señala cómo se expresa el interés general que debe prevalecer en toda la gestión estatal :
a) En el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas;
b) Que sea recto, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española significa que no se incline de un lado a otro, y la rectitud es razón o conocimiento práctico de lo que debemos hacer; exactitud o justificación. si lo aplicamos al ejercicio del poder significaría que debemos ejercerlo para un objetivo determinado superior, que es el bien público, con exactitud y justificación enmarcados dentro de la legalidad, de una manera ecuánime, y ponderada.
b. En lo razonable e imparcial en sus decisiones
Que un acto sea razonable, significa que es justo, conforme a la razón, es decir que tenga un motivo o causa. significa también algo racional o dotado de sentido. es lo contrario a un acto arbitrario, pues un acto arbitrario es aquel que puede exceder de nuestras atribuciones, por una parte, o que no tiene una justificación o motivo para la adopción de la decisión.
Según el Diccionario de la Real Academia Española, razón significa : facultad de discurrir; argumento en apoyo de alguna cosa; motivo o causa; justicia, rectitud en las operaciones, o derecho para ejecutarlas; consideración de interés superior que invoca un estado para hacer algo imparcial: mira a una actitud que no se compromete hacia un lado u otro. Que no sacrifica la justicia a la pasión o el interés. que hay falta de prejuicio o prevención a favor o en contra de personas o cosas.
c. En la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones ;
d. En la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan ;
e. La integridad mira a la honradez, rectitud, desinterés, probidad. integridad significa también calidad de íntegro, entero o cabal, pureza.
f. En la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y
La expedición es la acción de expedir, o despachar o extender documentos; la prontitud en hacer o decir algo. esto tiene que ver, pues, con la oportunidad en el cumplimiento de nuestras funciones.
g. En el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley.
Precisado lo anterior, tenemos que el municipio es una entidad pública que cumple funciones específicas y determinadas expresamente en una ley orgánica constitucional, y por ende, está obligado a cumplirlas a cabalidad, puesto que si no lo hace puede incurrir en una responsabilidad por omisión o por falta de servicio, contraviniendo pues, el mandato constitucional.

Asimismo, debe tenerse en consideración que esta entidad es parte de la administración del Estado y que debe ceñirse estrictamente a las normas de Derecho Público que se le aplican, y respetar el principio de legalidad y de la competencia ya analizados, para otorgar certeza y seguridad jurídica a los habitantes de su comuna.

Por lo tanto, atendida la trascendencia de este importante organismo, como es la municipalidad, creemos y estamos ciertos que se requiere de un mayor tiempo para analizar más acabadamente un proyecto de ley que modifica la ley orgánica constitucional de municipalidades, para poder nuestra confederación realizar una contrapropuesta, a través de un nuevo proyecto de texto legal, el que idealmente pensamos debería ser elaborado en conjunto con el gobierno.

Sin embargo, nos permitimos hacer llegar nuestros primeros análisis y alcances al mismo, desarrollados por ejes temáticos..

1°.- FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 3°; DE LA LEY 18.695.

Vemos necesario clarificar que las funciones que la Ley 18.695 consagra como exclusivas para el municipio, sólo pueden ser ejercidas por éste, con prescindencia de cualquier otro servicio, sea centralizado o descentralizado, es decir, solamente pueden ser cumplidas por el municipio y por ningún otro ente, por tratarse de funciones específicas que la ley solamente ha encomendado a este órgano público y no a otro, recibiendo plena aplicación el principio de la legalidad y de la competencia, consagrado en la Constitución Política, en sus artículos 6°; y 7°, y recogido también en el artículo 2° de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado.

Por ende, al modificar el artículo 3° sobre funciones privativas, en los términos propuestos por la SUBDERE, se produce una confusión entre funciones privativas y compartidas, lo que debe precisarse debidamente.

Si la ley orgánica contempla funciones privativas, y agrega las referentes al otorgamiento de licencias para conducir, su organización debe reflejar claramente la forma como cumplirá el municipio tales funciones, pues de lo contrario, podría incurrir la municipalidad en responsabilidad por omisión o por falta de servicio. El hecho que con posterioridad no se contemple como obligatoria la existencia de la Dirección de Tránsito puede significar o externalización del servicio a través de concesiones o que se podrá encomendar tal función a cualquier unidad aunque no sea técnica ni especializada en esta materia

Funciones Privativas de las Municipalidades:

Son aquellas cuya competencia corresponde exclusivamente a las Municipalidades en el ámbito de su territorio, y su ejercicio no puede ser asumido por otras entidades independientemente de ellas (art. 3° Ley 18.685). Entre estas están:
a. Elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal.
b. La Planificación y regulación de la comuna y la confección del Plan Regulador Comunal.
c. Aplicar disposiciones sobre transportes y tránsito público, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y normas técnicas de carácter general que dicte el Ministerio del ramo.
d. Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el Ministerio respectivo, y
e. El aseo y Ornato de la comuna.

Cuando el legislador entrega funciones privativamente a un órgano público, significa que ningún otro órgano puede cumplirlas y, aplicando el principio de especialidad del órgano, sólo a éste compete su ejercicio, lo que significa también una importante responsabilidad. Está obligado a cumplirlas totalmente, sin poder excusarse de dejar de ejercerlas bajo pretexto alguno. Esto es de suyo importante dejarlo claramente establecido pues, el municipio, sea cual fuere su número de habitantes, está obligado a cumplirlas y para ello debe contar con los funcionarios y organismos o unidades suficientes para ello.

Por otra parte, si se analizan estas funciones, puede apreciarse que éstas tienen directa relación con las necesidades más trascendentes de la comunidad, con sus derechos como ciudadanos de vivir y convivir en una comunidad.

Funciones Compartidas (art. 4° Ley 18.695):

Son aquellas que las Municipalidades, en el ámbito de su territorio, pueden desarrollar directamente (las municipalidades actúan por sí solas, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulan la actividad y coordinarse con el servicio competente), o con otros órganos de la Administración del Estado (se celebran convenios, en los términos previstos en el art. 8° de la Ley 18.695).

La cultura; la salud pública y la protección del medio ambiente; la asistencia social y jurídica; la capacitación; la promoción del empleo y el fomento productivo; el turismo; el deporte y la recreación; la urbanización y la vialidad urbana y rural; la construcción de viviendas sociales, e infraestructuras sanitarias; el transporte y tránsito público; la prevención de riesgos, la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes; el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materias de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación; la promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
Estas funciones también corresponden al municipio, pero con la diferencia en relación con las privativas, que éstas pueden ser cumplidas también por otros órganos del Estado, de manera que en este caso, debe existir la debida coordinación para evitar duplicidad de acciones, pero, una vez que el municipio las desarrolla directamente está obligado a cumplirlas, pues el legislador la ha dotado de la competencia suficiente para ello. Por lo tanto, si no las cumple también puede incurrir en una falta de servicio con la responsabilidad que ello le ocasionaría en tanto órgano del Estado.

Asimismo, debe recordarse que si se entrega a terceros ajenos el cumplimiento de esta función, ello no exime al municipio de su responsabilidad ante cualquier irregularidad que pudiera producirse en su cumplimiento. Las municipalidades y las direcciones de tránsito, aseo y ornato y de obras municipales tienen responsabilidades serias, civiles, penales y administrativas.

Así como se reconoce la especialidad y tecnicidad de la Dirección de Obras Municipales, debería, también a nuestro juicio, considerarse la Dirección del Tránsito como una dirección obligatoria de existir, y además, ser un cargo de carrera y no de la exclusiva confianza del Alcalde, lo que garantiza a la comunidad su continuidad y especificidad. De igual manera debería aplicarse este argumento para la Dirección de Aseo y Ornato que además cumple una función amparada en la Constitución Política, en lo que a medio ambiente se refiere.

Atribuciones que tiene los municipios para el cumplimiento de sus funciones, sean privativas o compartidas:

Con el fin de que las Municipalidades puedan desarrollar las funciones privativas y compartidas fijadas en la Ley, éstas han sido dotadas de las atribuciones esenciales y no esenciales (art. 5° de la Ley N° 18.695) y de otras atribuciones contenidas en otros preceptos legales.
- Atribuciones esenciales, son aquellas que están establecidas en la Ley Orgánica Constitucional: Ejecutar el Plan de Desarrollo Comunal y los Programas necesarios para su cumplimiento; elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal; administrar los bienes municipales y nacionales de uso publico; dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular; establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen; adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, otorgar subvenciones y aportes para fines específicos; aplicar tributos que graven actividades o bienes; constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado; establecer territorios denominados Unidades Vecinales; constituir asociaciones.
- Atribuciones No Esenciales, son aquellas que se le confieren a las Municipalidades las Leyes o que versan sobre materias que la Constitución Política expresamente ha encargado sean reguladas por la Ley común. Por ejemplo D.L. N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales.

2°.- ORGANIZACIÓN:

No cabe duda, que atendida la dinámica de los hechos y la evolución técnica y cultural, permanentemente surgen tareas o funciones para los Municipios cuya atención pueden requerir de cierta permanencia o ser ocasionales. Así en una u otra circunstancia, siempre se precisará de la unidad en la estructura correspondiente que pueda asumirla, ya sea directamente o sea en conjunto con otra institución pública.

Conforme a lo señalado, se estima que la Ley regulatoria del art. 110°; de la Constitución Política, debe permitir a las Municipalidades fijar su propia estructura orgánica fijando una estructura básica que permita el cumplimiento de las funciones privativas y compartidas y para ejercer las atribuciones contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, consultando una norma especial que habilite a cada municipio para crear las unidades que estime pertinente, su calidad y dependencia.

No obstante, estimamos que la estructura Orgánica básica debe contemplar a lo menos:

- La Secretaría Municipal, puesto que éste a través del Secretario Municipal desempeña la calidad de Ministro de Fe en todas las actuaciones municipales; es la Secretaría del Concejo.
A este respecto, opinamos que debería existir este cargo, en forma permanente, y ser un cargo de carrera y no de la exclusiva confianza, con el objeto de mantener la historia de la institución. (art. 85° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades).
- La Secretaría Comunal de Planificación, ya que esta Unidad le corresponde desempeñar funciones de Asesoría del Alcalde y del Concejo y en tal sentido, le corresponde realizar la función privativa y la atribución esencial municipal de "elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el Plan Comunal de Desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento", con la colaboración de las demás unidades operativas del municipio.
- La Unidad de Desarrollo Comunitario, ya que la función privativa de la "promoción del desarrollo comunitario" y la atribución esencial de establecer territorios denominados Unidades Vecinales que propendan a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana, está radicada en la Unidad de Desarrollo Comunitario.
Podría, no obstante ,separarse la Dirección de Desarrollo Comunitario con el Social, pues en estos momentos se cumplen ambas conjuntamente, pero ello no resulta del todo operativo, por lo que podría reservarse una facultad a los alcaldes, para que según la realidad de sus comunas, pueda separara estas funciones, o bien dejar esta separación obligatoriamente y sólo en municipios pequeños permitir que puedan asignarse varias funciones en una sola unidad.
- La Unidad de Obras Municipales, ya que la función privativa de aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el Ministerio respectivo, está radicada en la Unidad de Obras Municipales. Esta unidad es muy importante atendido su carácter técnico y especializado.
- La Unidad de Aseo y Ornato, ya que la función privativa del aseo y ornato de la comuna, está radicada en esta Unidad. Creemos que la existencia de esta unidad es esencial en una comuna, puesto que ella guarda estricta relación con la garantía constitucional establecida en el artículo 19°; sobre los derechos fundamentales o garantías constitucionales, como es la de vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

A este respecto, cabe destacar que, en nuestro concepto, la proposición del Gobierno al eliminar como obligatorias algunas unidades municipales, mira a la externalización de funciones para que éstas sean asumidas por el sector privado, pero ello no impide ni hace que el municipio no deba necesariamente cumplir las funciones que la ley le ha encomendado, pudiendo, si no lo hace incurrir incluso en una responsabilidad por falta de servicio o por omisión. Aun cuando se entregue a un tercero la ejecución de una función, el municipio no pierde su responsabilidad en ello, debiendo ejercer una labor de supervigilancia y control, respondiendo frente a la comunidad.
Por lo mismo, estimamos que esto no puede quedar entregado a una mera discrecionalidad alcaldicia.

Debe resguardarse el cumplimiento de las funciones que la ley le ha encomendado expresamente.
- La Unidad de Tránsito y Transporte Público, ya que la función privativa de aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito público, dentro de la comuna, en la forma que determinan las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el Ministerio respectivo, está radicada en esta Unidad. Para el cumplimiento de esta función, la Municipalidad deberá tener en cuenta la Ley N° 18.290. Más aun, si se considera que en el proyecto en estudio se considera función privativa del municipio el otorgamiento de las licencias de conducir, esta es una unidad esencial, a la cual debería, además, reconocérsele su carácter técnico y especializado. Esta unidad debe emitir documentos vinculados a la fe pública , como son las licencias de conducir, por lo que para lograr que se cumpla y observe debidamente el principio de la legalidad para lograr una certeza jurídica en la ciudadanía, es imprescindible su existencia y, obviamente, no en su calidad de cargo de exclusiva confianza.

- La Unidad de Administración y Finanzas, puesto que a esta Unidad le corresponde llevar a la práctica la atribución esencial de apoyar en la elaboración, modificación y ejecutar el presupuesto municipal. Por otra parte, tiene que llevar a la práctica la atribución esencial del Municipio de aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal; para esta función, deberá estudiar, calcular, proponer y regular la percepción de cualquier tipo de ingresos municipales, los que de acuerdo al artículo 13 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, constituyan patrimonio de las Municipalidades; dicta los decretos de pago; lleva la contabilidad, etc. Según el art. 2° del D.L. N° 3.063, de 1979, Ley de Rentas Municipales serán percibidos por la Unidad encargada de la administración y finanzas de cada Municipalidad, según lo dispuesto en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
También a este respecto, debemos dejar expresado que sería conveniente dejar una facultad al municipio para separar la Dirección de Administración con la de Finanzas, y dejar a una dirección como la de Recursos Humanos en forma independiente. En la realidad esta dirección de administración y finanzas es demasiado grande y se hace difícil su administración y control, por lo que podría revisarse este tema más detenidamente.
- La Unidad de Asesoría Jurídica, ya que su objetivo es el de prestar asesoría legal al Alcalde, al Concejo y a las Unidades Municipales, de tal manera que el accionar de la Municipalidad se ajusta al marco legal correspondiente; debe asumir la defensa en juicios en que el Municipio sea parte o tenga interés; debe asumir la asesoría o defensa de la comunidad; debe efectuar las investigaciones o sumarios administrativos en el Municipio para determinar las responsabilidades funcionarias.

- La Unidad de Control, tiene la atribución esencial del Municipio de controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal y además, juega un papel preponderante en la fiscalización interna del Municipio.

- Administrador Municipal, se debe establecer que este cargo permanezca en los mismos términos actualmente consagrados art. 30° de la Ley Orgánica (existirá un Administrador Municipal en todas aquellas comunas donde lo decida el Concejo a proposición del Alcalde).

Estimamos necesario mantener una estructura municipal, a partir del número de habitantes, acompañado de una planta mínima, para que la ciudadanía pueda tener la seguridad y certeza jurídica del cumplimiento cabal de todas las funciones que la ley le encomienda al municipio, puesto que atendido el importante principio de la especialidad de la función pública, cuando una ley entrega competencia a un organismo determinado, es éste el que debe cumplir esas funciones y no otro, y al no establecer una estructura acorde con las funciones se estaría vulnerando no sólo el principio de la legalidad sino también el de la especialidad de la función pública.

CARGOS DE LA EXCLUSIVA CONFIANZA:
Sobre este punto, estimamos que deberían mantenerse los cargos de exclusiva confianza actualmente existentes en la ley orgánica constitucional de municipalidades, y que no deberían aumentarse, pues ello resulta vulneratorio del principio de carrera funcionaria.
Creemos que con ello se ampara el importante principio estatutario de la carrera funcionaria, consagrado en la Constitución Política, Ley de Bases y ley orgánica constitucional de municipalidades.

Denominación de las Unidades que conforman la Organización Interna.
Si bien es cierto que el Título II de la Ley N° 18.575 no resulta aplicable a los Municipios (artículos 24° y 29° establecen que en la organización interna de los Ministerios y Servicios Públicos sólo podrán existir los niveles jerárquicos de División, Departamento, Sección y Oficina, considerando la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique la respectiva función), la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades acoge el Principio de la Jerarquía, al establecer el art. 15° que las Unidades que conforman la organización interna de las Municipalidades sólo pueden recibir la denominación de Dirección, Departamento, Sección u Oficina.

En consecuencia, en las Municipalidades sólo podrán existir los niveles jerárquicos establecidos o ya consagrados en la Ley, y deben recibir tal denominación considerando la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique la respectiva función.

Flexibilización de la Organización Interna:

En la idea de flexibilización se estima positivo la distinción entre comunas grandes y pequeñas, diferenciando las distintas unidades obligatorias con que debe contar un Municipio atendiendo al tamaño de la comuna, así, las comunas grandes deben contar con las Unidades que expresamente determina la Ley, permitiendo además, la creación de otras unidades, es decir, se debe consagrar en la legislación una "estructura mínima obligatoria" para comunas grandes, de más de cien mil habitantes, lo que otorgará mayor flexibilidad en el manejo de las distintas Unidades que conforman la organización interna de cada municipio, tal como ya se ha señalado precedentemente..

Además, para los municipios grandes, se debe considerar la facultad de considerar la subdivisión de las funciones asignadas a una unidad, en dos o más de índole específica. Cabe hacer presente que la subdivisión de funciones está contemplada actualmente en el art. 31° de la Ley Orgánica y los Municipios mayoritariamente no han aplicado esta facultad.

Para comunas de menos de 100 mil habitantes, la Ley debería permitir una estructura interna más pequeña, consagrando la posibilidad de contemplar un mínimo unidades obligatorias, entre las que debería estar la Secretaría Municipal y la de Planificación, a lo menos, pero ello no significa que dejen de cumplirse todas las funciones que la ley encomienda a los municipios. Para estos efectos, este tipo de comunas podrían refundir en una sola unidad dos o más funciones, exceptuando las que expresamente señale la ley.

Cabe hacer presente que la idea de flexibilización para las comunas de menos de 100 mil habitantes indicadas anteriormente, se encuentran contempladas en el artículo 17° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, pudiendo las municipalidades medianas o pequeñas celebrar convenios para compartir entre sí una misma unidad, excluyendo las unidades que señale la ley, lo que facilita el mejor aprovechamiento de los recursos humanos no disponibles en comunas más apartadas y pobres.

3°.- FACULTAD DE CREAR O SUPRIMIR EMPLEOS:

En varias oportunidades la ley se refiere indistintamente a empleos o cargos, que se refieren, de acuerdo a la jurisprudencia a lo mismo, en el sentido que empleo o cargo es la posición que cada funcionario cumple o debe desarrollar en el servicio.

Por otra parte función es la acción o actividad o acto concreto que dentro de su cargo debe cumplir el funcionario municipal.

Precisado todo lo anterior, parece oportuno recordar lo preceptuado en el artículo 110 de la Constitución Política, según el cual "Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional permita."

"Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades."
Al respecto debemos aclarar que el constituyente ocupa la expresión "empleos" como sinónimo de "cargos", lo que es común en nuestra legislación, pues, también el Estatuto Administrativo para funcionarios municipales, contenido en la Ley N° 18.883 en su artículo 1° el legislador se refiere indistintamente a una u otra expresión.

Cabe tener presente que los cargos o empleos municipales sólo pueden corresponder a las funciones que deben cumplir las municipalidades en conformidad a la Ley N° 18.695.

Por su parte, al referirse a "órganos o unidades", el constituyente usó la conjunción "o", es decir, uno u otro. Sin embargo, en nuestra legislación se ha utilizado la expresión órgano, para referirse a un servicio público, pero también para una dependencia que cumple una labor específica dentro de una institución, como sería, por ejemplo, la Dirección Comunal de Educación; la Secretaría Comunal de Planificación; la Dirección de Obras Municipales, la Secretaría Municipal, por mencionar algunas.

Es por eso entonces, que tenemos que el constituyente faculta a las municipalidades para "crear o suprimir cargos municipales, fijar sus remuneraciones y establecer las dependencias que la ley orgánica le permita, las que obviamente deben guardar estricta relación con las funciones que las municipalidades están obligadas a cumplir, por mandato constitucional y legal, atendido el principio de legalidad imperante en la administración pública.

Es así como tenemos que un cargo municipal es aquél que se contempla en las plantas de las municipalidades y a través de los cuales se ejerce una función municipal, para cuyos efectos tiene asignado un grado determinado. Si se contempla una estructura base con cargos obligatorios de existir, para cumplir las funciones que la ley otorga a los municipios, éstos no podrían ser suprimidos de modo alguno, lo que restringiría la facultad de supresión sólo a aquellos que no cumplen o desarrollan las funciones que legalmente compete al municipio, por una parte, y por otra, no podría comprender los cargos obligatorios de existir, pues su fuente u origen sería una ley orgánica constitucional, como es la de municipalidades.

Las nuevas facultades municipales contenidas en el art. 110 de la Constitución Política, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva los requisitos, limitaciones y modalidades.
Debe tenerse especial consideración en este punto que antes de la modificación del artículo 110 de la Constitución Política, sólo el Presidente de la República podía crear empleos públicos rentados y fijar, modificar o conceder remuneraciones al personal de la administración pública.

Es así como, hoy podría el municipio crear cargos, suprimirlos, fijar remuneraciones a través de un mero acto administrativo municipal, el que obviamente deberá respetar estrictamente los derechos constitucionalmente consagrados respecto de la carrera funcionaria y a la igualdad de oportunidades en el ingreso a un servicio público y además ceñirse al principio de la legalidad y de la competencia consagrado constitucionalmente, es decir, respetar todo el ordenamiento jurídico aplicable a la situación a que se refiera.

Al efecto, para que esto efectivamente se cumpla y observe, estimamos se debe tener en consideración los acuerdos tripartitos suscritos entre las partes a la vez que considerar normas de resguardo en el ejercicio de esta atribución, de manera que no se produzca un abuso de autoridad y se exceda el marco de esta facultad en desmedro de los funcionarios.

De acuerdo a lo anterior, las ideas básicas para regular esta nueva facultad deberá considerar, a lo menos, los siguientes criterios:
o Existencia y vigencia de un Plan de Desarrollo Comunal.
o Vigencia de una Política de Recursos Humanos con criterios generales y requisitos contemplados en la ley la que debe guardar estricta relación con el Plan de Desarrollo Comunal. En esta política de recursos humanos debería contemplarse la descripción de cargos, la que deberá ceñirse estrictamente al Estatuto Administrativo para funcionarios municipales y no contemplar más requisitos que los establecidos en la Constitución y en la ley estatutaria.
o Consulta obligatoria, reglada y formal a la o las Asociaciones de Funcionarios y su aprobación.
o Aprobación del Concejo por los dos tercios.
o Ejercicio de la facultad sólo una vez en cada periodo alcaldicio.

ROL DE LAS ASOCIACIONES DE FUNCIONARIOS:
No obstante, la consulta a la asociación de funcionarios, tal como se encuentra concebida en el proyecto, no obliga a los alcaldes, ni es vinculante. Debería establecerse como un trámite obligatorio y esencial, pero al tratarse solamente de una consulta, la opinión de la asociación no resulta vinculante ni obligatoria de ser atendida o escuchada por el alcalde.

Debería señalarse que esta consulta, para los efectos de suprimir cargos, es obligatoria y que la iniciativa del alcalde debe contar con el acuerdo de los dos tercios de los afiliados de la asociación de funcionarios con mayor representatividad dentro del municipio.

Esto hace que tenga más sentido la participación de las asociaciones de funcionarios, y que realmente exista un vínculo real para el alcalde, es decir, no sólo debe consultarlos sino también contar con su aprobación. En el caso que la Asociación no apruebe la propuesta del Alcalde, éste deberá reformularla y someterla nuevamente a su conocimiento y aprobación, antes de someterla a la aprobación del Concejo.

La respectiva asociación deberá, a su vez, establecer una forma de consultar a sus afiliados, para representar debidamente sus peticiones.
Asimismo, cuando el proyecto se refiere a los requisitos que deben cumplirse en forma previa a que un alcalde pueda ejercer la facultad de suprimir un empleo o cargo, aparece una especial mención al reglamento, lo que estimamos altamente inconveniente pues ello hace muy subjetivo la determinación de las necesidades del municipio, pudiendo quedar a criterio de cada alcalde, y variarlo cuantas veces estime conveniente. Esto puede generar problemas. Debe evitarse la arbitrariedad y la ambigüedad, resguardando la objetividad y la aplicación del principio de la legalidad.
Los criterios para la supresión de cargos deberían ser muy objetivos, precisos y carentes de toda subjetividad y arbitrariedad, pues lo contrario generaría confusiones.

A este respecto, debería respetarse el acuerdo tripartito, en el sentido de aplicar el orden de prelación establecido en éste.

En todo caso, estimamos conveniente que se considere una descripción de cargos como obligatorio dentro de cada municipio, lo que debería quedar considerado dentro de la política de recursos humanos, y fijarse en esta ley orgánica constitucional sus principales lineamientos, de manera de garantizar objetividad en su aplicación, y evitar discriminaciones de todo tipo, incluyendo, lógicamente, las políticas.

4°.- CARRERA FUNCIONARIA:

En nuestra legislación, la base del sistema de personal se encuentra en la Constitución Política, que consagra el concepto de carrera funcionaria.
Este sistema existe como un régimen móvil que contempla una trayectoria jerárquica dentro de una misma función o especialidad, esto es, un desempeño que se escalona grado a grado y que se recorre a través del ascenso comenzando por el grado más bajo de la línea funcional y terminando en el grado máximo.

Para tal objeto, se establece un mecanismo de ordenación de los funcionarios a través de dos elementos: al mérito, que es el puntaje obtenido como consecuencia de una evaluación anual, en el cual puede considerarse la capacitación y, el segundo elemento es la antigüedad. Con ello se da origen a un escalafón.

El escalafón es la ordenación de los funcionarios grado a grado, de acuerdo a su planta: directiva, profesional, jefatura, técnica, administrativa y auxiliar, según el mérito o la antigüedad. Este sistema de carrera funcionaria se fundamenta en el Estado liberal de Derecho, que imperó en nuestra Constitución.

Se recoge también en la Ley Orgánica Constitucional de Bases del Estado – Ley N° 18.575 y en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades contenida en la actual Ley N° 18.695.

La Ley N° 18.695, acorde con el Título I de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado - Ley N° 18.575 -, aplicable a estas corporaciones, consagra en el párrafo quinto principios básicos, a los que debe someterse el cuerpo estatutario que regula la carrera funcionaria del personal municipal contenido en la Ley N° 18.883 que aprueba el Estatuto Administrativo para funcionarios municipales.

De ahí entonces que el personal municipal se rija no sólo por la ley orgánica constitucional de municipalidades sino también por el Título I de la Ley N° 18.575 y por la Ley N° 18.883.

El artículo 32 de la Ley N° 18.695 señala que el Estatuto Administrativo Municipal deberá regular la carrera funcionaria de este personal, de manera que se consagra expresamente el sistema de carrera funcionaria, en el cual se encuentra regulado el ingreso, los deberes y derechos, la calificación funcionaria, la capacitación, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.

Con esta normativa se derogó tácitamente el D.L. N° 3551, de 1981, que establecía que todo el personal era de confianza exclusiva del Alcalde, el que podía nombrarlos, promoverlos y removerlos a su arbitrio, sin expresión de causa, lo que evidentemente se prestó para muchos abusos y arbitrariedades, lo que debe considerarse como un antecedente real para el análisis de este proyecto de ley, y así poder efectivamente evitar que se repita esta situación tan arbitraria.

El Decreto Ley N° 3551 aún permanece vigente en lo que se refiere al sistema de remuneraciones.

El personal municipal se rige, pues, actualmente por su propio Estatuto Administrativo, el que contempla como forma de proveer los cargos vacantes el ascenso, y sólo en forma excepcional y para el caso que no pudiere aplicarse las normas del ascenso, la provisión por nombramiento previo concurso público, el que se encuentra debidamente normado.

El Estatuto Administrativo para el personal municipal contempla cargos a contrata, con las limitaciones normales de no exceder un cupo determinado y de impedir que personal a contrata ejerza funciones de jefatura, siendo facultad del Alcalde su provisión, sin necesidad de efectuar concurso público.

Se establece la posibilidad de contratar personal a honorarios directamente, a través del correspondiente decreto alcaldicio, sin que sea menester la dictación de un decreto supremo, lo que hace más expedito este sistema de contratación, lo que también es una facultad del Alcalde la determinación de estas contrataciones.

Las municipalidades pueden contratar personal a honorarios, técnicos especializados o profesionales pero para funciones accidentales, eminentemente transitorias, según lo dispone el artículo 4° de la ley N° 18.883, o bien, para cumplir cometidos específicos y concretos, los que deben señalarse debidamente tanto en el decreto que dispone la contratación como en el contrato que se suscriba.

El inconveniente que tiene este tipo de contrataciones es que el personal a honorarios no reviste la calidad jurídica de funcionario municipal, por cuanto no existiría un vínculo de subordinación o dependencia necesario y esencial para que exista la relación laboral y, además, por esta misma razón este personal carece de responsabilidad administrativa por los actos que realice, sin perjuicio de su responsabilidad civil y penal por los delitos que pudieran cometer.

Existe también personal municipal que no se rige por el Estatuto Administrativo, como es el caso de los médicos del Gabinete Psicotécnico que se rigen por la Ley N° 15.076, sobre profesionales funcionarios o por el Código del trabajo si han optado por dicho sistema; y los vigilantes privados que existan en el municipio, a quienes se les aplica el Código del Trabajo, sin que por tal razón dejen de tener la calidad jurídica de funcionarios municipales.

Por otra parte el personal que se desempeña en los servicios traspasados al municipio se rigen por el Código del Trabajo, sin perder su calidad de servidores del Estado, y por el Estatuto Docente y el de Atención Primaria de Salud.

Cabe tener presente que también existe un tipo de personal que pueden contratar los alcaldes, para el cumplimiento de programas, los que ni siquiera se imputan al subtítulo 21 y que no se encuentran sometidos al trámite de Registro ante la Contraloría General de la República, lo que permite sostener que actualmente los alcaldes cuentan con amplias atribuciones en materia de personal y, específicamente, para contrata, sea en calidad a contrata, a honorarios o asimilados a programas, aparte de sus cargos de exclusiva confianza. Por lo tanto, una eventual supresión de cargos debería ser una facultad absolutamente excepcional y restringida.

Es importante destacar que el municipio en cuanto organismo del Estado tiene responsabilidad. En efecto, responde por los hechos u omisiones de sus funcionarios que causen daños a terceros, surgiendo principalmente por falta de servicio. De más está señalar que también responde el municipio contractualmente, esto es, si no se cumple un contrato por culpa o responsabilidad imputable al municipio, debe reparar el daño y responder de los perjuicios que cause.

Se aprecia en el proyecto una extraña carrera funcionaria, diferenciando a profesionales y técnicos de los auxiliares y administrativos, lo que resulta discriminatorio, y casi volveríamos a la diferencias entre obreros y empleados, por exagerar lo que puede ocasionar esta diferenciación.

Por mucho que se quiera profesionalizar a los municipios, las normas deberían ser iguales para todos y tener todos las mismas oportunidades y opciones, para recoger el derecho consagrado en el artículo 19; 17 de la Constitución, que asegura a toda persona la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. Ninguna autoridad podría formular exigencias adicionales a las establecidas en la Constitución y la ley. Esto es muy importante, puesto que la facultad municipal para fijar remuneraciones y para crear o suprimir cargos, debe ejercerse restrictivamente, con sujeción estricta a la Constitución y las leyes. Lo contrario traería como consecuencia un acto nulo.

Por otra parte, sería conveniente establecer un sistema de carrera funcionaria más moderna, que considere el concurso público para el ingreso, y con un sistema más ágil de promoción basada, principalmente, en el logro de los objetivos institucionales, y una valoración de la experiencia y la antigüedad, de manera que las promociones sean concebidas fundamentalmente a través de ello, y en que se valore altamente el esfuerzo de capacitación.

Para estos efectos, debería modificarse toda la normativa correspondiente, desde la Constitución, la ley de bases, la ley orgánica constitucional de municipalidades y el estatuto administrativo para funcionarios municipales, contemplando una institucionalidad nueva, moderna, ágil que permita el desarrollo de una efectiva carrera, que traiga consigo mayor desarrollo del funcionario, perfeccionamiento y capacitación,.sin vulnerar los derechos funcionarios actualmente vigentes.

IMPORTANCIA DE LA CAPACITACION FUNCIONARIA

Debería contemplarse un sistema más moderno de capacitación, obligatoria para el municipio, debiéndose destinar ingresos permanentes para ese fin, establecer la forma de impartirla (estudio de necesidades y planes anuales de Capacitación), es decir, los cursos que tengan relación con la función municipal en todos sus ámbitos, incluso el privado, de manera de permitir una visión más amplia e integradora del municipio de parte de los funcionarios, entendiendo al municipio no sólo como parte del Estado, sino de una sociedad moderna y cambiante, con grandes avances tanto científicos como tecnológicos, de los que el mundo municipal no puede estar ni permanecer ajeno.

Estos cursos también deberían ser de perfeccionamiento, para obtener regularización de estudios, perfeccionamiento técnico, para obtener un grado académico e incluso para lograr un post título o un post grado.
Podría pensarse en reestablecer la idea de tener o contar con un Instituto Nacional de Capacitación Municipal, por ejemplo.

Reiteramos que, en nuestro concepto, no puede dejarse de lado la importancia de la capacitación para los funcionarios municipales, la que debería ser obligatoria, lo que aseguraría una adecuada promoción, que considere y releve a la capacitación como un mecanismo objetivo y real para las promociones.

Si bien es cierto que la capacitación y el perfeccionamiento del funcionario público está considerada dentro del concepto de carrera funcionaria en la Administración del Estado, debemos tener en consideración que es un derecho fundamental de los funcionarios, y que para que sea realmente operativa, requiere de:

- La estabilidad en el empleo o función, puesto que sin estabilidad ¿qué carrera funcionaria puede haber?.
- La promoción, es decir, la posibilidad de ir ascendiendo, grado a grado, en ese cursus honorium que es la carrera funcionaria.
- La calificación o evaluación del desempeño, lo cual hace posible la promoción.
- La Capacitación y el Perfeccionamiento, que permiten el mejor desempeño en la función, una mejor calificación y la consecuencial posibilidad de promoción.

Lamentablemente, el proyecto de ley regulatorio de las facultades contenidas en el art. 110°; de la Carta Fundamental, y que pretende modernizar la administración municipal, nada establece sobre la capacitación y el perfeccionamiento de los funcionarios municipales, y lo que es más grave aún, no recoge ninguno de los acuerdos suscritos por la mesa técnica tripartita.

Para subsanar esta omisión del proyecto, la ley regulatoria debería recoger, a lo menos, los siguientes aspectos:
- Agregar el financiamiento en el presupuesto municipal para dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 46°; de la Ley Orgánica Municipal (para el sector centralizado, el art. 50° de la Ley N°; 18.575, los recursos se contemplan en el Presupuesto de la Nación), obligando a los Municipios a destinar a lo menos el 1% del gasto contemplado en el subtítulo 21 del Clasificador Presupuestario.
- Establecer los Comités Bipartitos de Capacitación, constituidos por igual número de representantes del Municipio y de las asociaciones de funcionarios, cuya función será la detección de necesidades y acordar los programas y procedimientos de capacitación y perfeccionamiento.
- Modificar la legislación vigente (Ley Orgánica, Estatuto Administrativo), con el fin de que el sistema de capacitación municipal permita a los funcionarios acceder a la obtención de títulos y grados académicos.

En cuanto a la política de recursos humanos, en la ley regulatoria deberían ampararse algunos aspectos, en el sentido que se dejen protegidos requisitos y condiciones que no podrían ser diferentes ni obviarse, es decir, fijarse los grandes lineamientos, que aseguren objetividad y que no queden a criterio de cada alcalde, pues ello podría traer como consecuencia arbitrariedades y discriminaciones.
Por otra parte, una política de recursos humanos, necesaria en cada municipio, debe ser clara y concreta, y no dejar de lado en ella normas acerca de la capacitación de los funcionarios.

Si bien en el proyecto de ley se establece que :"La creación o supresión de empleos, deberá resolverse teniendo en consideración las necesidades de funcionamiento municipal en materia de personal, conforme al reglamento a que se refiere el artículo 17 de esta ley y en armonía con el Plan Comunal de Desarrollo y la política de recursos humanos", estamos ciertos que no resulta recomendable dejar a un reglamento municipal las necesidades de funcionamiento municipal, pues se prestaría a arbitrariedades y a desigualdad entre los distintos municipios.

Podría, en consecuencia, señalarse en la ley que "deberá, a lo menos, existir en la organización, todas aquellas unidades que deban desempeñar las funciones que la ley orgánica constitucional de municipalidades le encomienda como privativas, y como compartidas, así como también aquellas que resulten esenciales para su normal desenvolvimiento. De esta manera, estos cargos no podrán ser suprimidos bajo pretexto ni circunstancia alguna.

LAS REMUNERACIONES:

Parece adecuado consagrar la norma del art. 48 que recoge un principio contenido en la ley de bases, pero debe pensarse muy bien cuales serán las remuneraciones fijas y cuales las variables y las razones de ello.
Establecer niveles puede resultar arbitrario, si no se precisa quienes y cómo debe accederse a ellos. Creemos necesario eliminar los grados 18, 19 y 20 de la escala municipal y reajustar la actual escala de remuneraciones, previo a la entrada en vigencia de la ley regulatoria.

Por otro lado, proponemos mantener los requisitos para el ingreso y la promoción que establece el Art. N° 12 y 1° transitorio de la Ley 19.280.
Proponemos que los cargos que se creen en las municipalidad eleven los topes de cada planta, y que se provean por ascenso.

Concretamente, en lo que a remuneraciones se refiere, estimamos que debería reestudiarse la actual escala y nivel de remuneraciones que existe, con las indicaciones señaladas precedentemente, la que debería tener carácter de nacional, y ser reajustada en base al reajuste del sector público al igual que las remuneraciones de salud y educación, que también son de dependencia municipal.
Deberían incorporarse nuevas asignaciones como la Profesional, Técnica, de Especialidad y de Responsabilidad en un porcentaje calculado sobre la actual base de remuneraciones que deberán agregarse al componente fijo.
Ejemplo de asignaciones posibles:
Directivos (Asignación Profesional y de responsabilidad de nivel superior)
Profesionales (Asignación Profesional y responsabilidad)
Jefaturas (Asignación de responsabilidad)
(Asignación Profesional o Técnica)
Técnicos (Asignación Técnica)
(Asignación Profesional )
Administrativos
Auxiliares (Asignación Técnica si correspondiere).
(Asignación de especialidad, ejemplo en el caso de los choferes)
Los funcionarios que reúnan los requisitos académicos podrían acceder a la asignación que corresponda. En el caso de la asignación de responsabilidad sólo podrían optar aquellos funcionarios que se encuentren en los escalafones o que ejerzan labores de responsabilidad, por ejemplo: directivo asignación profesional y de responsabilidad. Respecto a la asignación de especialidad, podrían acceder aquellos funcionarios que no poseen título y desarrollan alguna especialidad como: operador de maquinaria, conductores, carpinteros, eléctricos, etc.

En forma previa a la entrada en vigencia de este cuerpo legal, debería establecerse un "Bono de Modernización" con cargo al Estado por única vez, equivalente a un mes de sueldo o monto fijo que se establezca en un máximo de tres categorías.

Estructura de la remuneración:

El Componente fijo de la remuneración sería el actual sistema de remuneración (escala única nacional reajustable).
El Componente variable podría establecerse a nivel local, de lo que resulte de la negociación colectiva que corresponde para el período. El componente de tipo variable podría incluir, entre otras:
Bono de productividad
Desempeño institucional
Desempeño colectivo o individual
Desempeño difícil
Capacitación y formación
Asignación de zona
Gratificación anual

Incentivos al retiro voluntario. La municipalidad deberá tener los recursos correspondientes para establecer planes de retiro voluntario y jubilación. Todo esto debería ser considerado, obviamente, en la política de recursos humanos, en forma permanente.

LA EVALUACION FUNCIONARIA:

En este aspecto, estimamos necesario dejar claramente establecido que atendido los criterios existentes actualmente de modernización del Estado, es imprescindible contar con sistemas de evaluación funcionaria más objetivos, claros y que permitan determinar el cumplimiento de los objetivos, el grado de cumplimiento de los mismos, con indicadores de desempeño y de análisis de las funciones que cada funcionario debe efectuar.
Para este objeto, estimamos que debería consagrarse un sistema nuevo de evaluación funcionaria, que releve el cumplimiento de los objetivos, y que sirva para determinar más objetivamente la eficiencia y la eficacia dentro del municipio.
A este respecto, debemos señalar que sería necesario se dictara un nuevo Reglamento Nacional de Calificación que contemplara normas más objetivas que recogieran los aspectos ya reseñados, para evaluar a los funcionarios, en relación al cargo que ocupan y a las funciones que se desarrollan.

5°.- NEGOCIACION COLECTIVA:

En cuanto al tema de la negociación colectiva, cúmplenos hacer presente que en esta materia nos someteremos a las normas sobre el particular que rijan para la administración pública.

CONCLUSIONES:

Considerando, pues, que la participación es la base de la democracia y un procedimiento simple de participación es consultar a la comunidad organizada su opinión acerca de proyectos o problemas, que determinen prioridades y que aporten soluciones a los problemas planteados y, además, que los trabajadores municipales están organizados, estimamos necesario estar presente en todas las instancias y niveles de decisión en que se encuentren comprometidos los intereses de los trabajadores.

Lo anterior, no significa, en modo alguno que se pretenda cogobernar o colegislar, sino sólo ejercer un derecho en democracia y ser oídos por quienes, constitucionalmente, les corresponde elaborar las leyes y a quienes les corresponde dictar los reglamentos para su aplicación.

Consecuente con lo señalado, estimamos que también las normas regulatorias de las nuevas facultades contenidas en el art. 110°, de la Constitución Política, deberán garantizar la debida participación de los funcionarios municipales, a través de las Asociaciones de Funcionarios, cuando éstas existan, o en caso contrario, asegurar la participación funcionaria, a lo menos, en las siguientes materias:
o Preparación y Elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Comunal y la Política de Recursos Humanos acorde a éste, CON Descripción de Cargos.
o Preparación, Elaboración y Aprobación de la modificación de la Estructura Orgánica del Municipio y su Reglamento.
o Preparación, Elaboración y Aprobación de la estructura de plantas del personal municipal (creación y supresión de cargos), elaboración del Reglamento de personal.
o Fijación de Remuneraciones (fija, variables).
o Políticas de Capacitación.
o Sistemas de Evaluación de Desempeño.

Lo anterior tiene también sentido si pensamos en la dignidad de la función pública, y en este caso de la función pública municipal, tan necesaria de mantener y relevar.

En términos generales, a la función pública se la puede conceptualizar como la actividad que desarrolla la dotación o elemento humano de la administración del Estado para poner en funcionamiento el servicio público. Son pues, los funcionarios o agentes públicos aquellos que posibilitan la acción del servicio público y que concretan la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

Es precisamente esa la importancia de la función pública municipal, pues por una parte, posibilita el funcionamiento del municipio y al funcionar el municipio en tanto servicio público, por otra parte posibilita la satisfacción de las necesidades públicas de la comunidad, y con ello el Estado cumple su función de estar al servicio de la persona humana y procurar el bien común de todos.

La función pública municipal está delimitada por los principios de la legalidad y de la competencia, ya analizados, puesto que la autoridad sólo puede disponer o realizar aquello que le está previa y expresamente permitido en la ley, adoleciendo de nulidad todo acto contrario, y ceñirse al ámbito de sus atribuciones.

La autoridad no puede modificar unilateralmente las normas estatutarias, y tampoco puede alterar o vulnerar los derechos irrenunciables del funcionario consagrados en la Constitución Política. Esto mira a la protección de la dignidad de la función pública, en el sentido que los funcionarios deben cumplir su función pública encuadrados dentro de la legalidad vigente, sin que ello signifique menoscabo a su calidad funcionaria. Esto debe quedar debidamente protegido en cualquier modificación a la ley orgánica constitucional de municipalidades, y por eso velaremos como Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

Finalmente, no nos cabe sino concluir que estas son nuestras primeras aproximaciones a este trascendental tema de modificación de la ley orgánica constitucional de municipalidades, que consagran algunas de nuestras opiniones en los aspectos importantes que merecen reflexionarse más detenidamente, previo a realizar la modificación a esta ley, la que debería considerar, a lo menos, los ejes temáticos antes analizados, de manera de enfrentar una modernización del sistema municipal, pero sin descuidar u obviar la carrera funcionaria y la dignidad de los funcionarios municipales que realizan tan importante función pública.

Para tales efectos, consideramos imprescindible establecer una mesa de trabajo para estudiar en conjunto el tenor de la ley que en definitiva regulará la aplicación del artículo 110 de la Constitución Política.

Este documento de trabajo contó con la participación de los integrantes del directorio nacional Señores:

- Presidente Nacional: Oscar Humberto Yañez Pol
- Vice-Precidente Nacional: Juan Waldemar Camilo Bustamante
- Secretario Nacional: Manuel Juvenal Bravo Muñoz
- Tesorero:Myriam Bernardita Vidal Salas
- Pro-Tesorero: Jorge Ivan Martinez Arevalo
- Secretario de Actas: Marcelo Edgardo Quezada Pulido
- Director: Ruth Leticia Flores Chacon
- Director: Luis Humberto Cerda Fuenzalida
- Director: Nilson Nazarino Rozas Iglesias
- Director: Galvarino Rene Melo Muñoz
- Director: Mario Raul Montecinos Zuñiga

Además del equipo asesor integrado por la Abogado Paulina Brito Astrosa, el Economista Manuel Gajardo Negrete, la Corporación de abogados Municipales la contribución de todas las federaciones y asociaciones de base afiliadas a esta Confederación.